“一把手”出庭應訴
  2013年11月22日上午9時,東莞市社會保障局局長梁冰準時出現在東莞市第一法院。與往常不一樣的是,他坐在了被告席上……
  文|《小康》記者 劉建華 廣州、東莞報道
  “到了法庭後一看,我們局長坐在被告席上,一下子懵了!”東莞市社會保障局南城分局局長張劍賦說,他在開庭前一天收到發自市局的一份工作郵件,要求各分局長參與旁聽次日的一起社會保障行政確認糾紛案庭審。
  2013年11月22日上午9時,東莞市第一法院庭審現場,東莞市社會保障局局長梁冰坐在被告席上,33位分局長無一缺席,全程旁聽了庭審過程。
  這是東莞市2013年10月25日出台《關於加強全市行政機關行政首長出庭應訴工作》後首位出庭應訴的一把手。東莞市委黨校法學教研室副主任鄭盛平說,一把手出庭應訴,可以促進行政部門依法行政,對東莞營造國際化、法治化營商環境而言也是個利好消息,可向外界顯示東莞加強依法行政的決心和信心。
  “局長被告了”
  2013年11月22日上午9時,東莞市社會保障局局長梁冰準時出現在東莞市第一法院。與往常不一樣的是,他坐在了被告席上。
  與梁冰一起出現在庭審現場的除了東莞市社保局的工作人員外,還有其管轄內的33位鎮街社分局長,東莞市城建局、規劃局等相關負責人。
  東莞市社會保障局南城分局局長張劍賦對《小康》記者說,11月21日下午,他收到發自市局的一份工作郵件,要求各分局長參與旁聽次日的一起社會保障行政確認糾紛案庭審。但這份郵件並沒有引起張劍賦太多的關註,心想,估計就是這個案件比較具有代表性,讓大家去旁聽一下,有利於總結日後社保工作的經驗和教訓。
  “親自出庭應訴,不在輸贏,關鍵是要把真相搞清楚。”梁冰對《小康》記者說。
  2012年7月25日,司機徐橋釗駕駛貨車去廣州送貨,途中發生交通事故,徐橋釗右小腿骨折。交警部門認定,徐橋釗對該起交通事故負全責。後其向東莞社保局申請工傷認定。2013年7月17日,東莞社保局認定為工傷。
  徐橋釗所屬的東莞市雙虹實業有限公司認為,他於2012年6月2日提出離職申請,公司負責人在同月8日同意申請,雙虹公司與徐橋釗於2012年7月2日正式解除勞動關係。事故發生時,雙方不存在勞動關係,所以社保局的工傷認定缺乏事實依據和法律依據。為此,雙虹公司將東莞市社保局告上法庭,訴求撤銷工傷認定,徐橋釗被列為第三人。
  依照庭審環節,梁冰親自陳述了事情的經過,第三人徐橋釗提交的收入證明中蓋有原告公章,事故車輛也是原告公司的車輛,所以認定原告與第三人存在勞動關係並無不當。辭職書只能證明第三人曾經有向原告提出,但何時批准並無書面證據證明。第三人在事故當天也是在為原告提供勞動,所以雙方的勞動關係並未解除。
  辯論過程中,梁冰主要由委托代理律師進行應辯,但並非默不作聲,此外,梁冰還多次向原告申請出庭的證人發問。
  庭審持續約一個半小時,但並沒有當庭宣判。
  庭審結束後,梁冰剛從被告席上站起來,大批媒體立即圍上去爭搶發問。梁冰坦言第一次坐在被告席上心情複雜:“有警示、有壓力,更有動力,自己要帶頭依法行政,牢記為人民服務的宗旨。”對於案件本身,他對勝訴有把握,但最終要看法院的判決。
  “局長被告,我有些緊張。”這是東城分局局長宋春風當時的第一感覺,雖然以往行政部門被告也是屢見不鮮的事情,理論上講,作為法人的一把手出庭也是情理之事,但一把手真正出庭的現象並不常見,“各分局局長一看情形不對,氛圍驟然緊張了不少。”宋春風對《小康》記者說,事前大家並不知道局長會親自出庭應訴。
  受訪的多位分局局長都表示,梁冰的出庭應訴給他們帶來很大的壓力,這意味著:上級一把手都親自出庭了,那我們以後都有可能出現在法庭被告席上。
  缺乏獎懲機製造成“不見官”現象
  每當百姓與地方政府發生糾紛時,記者在採訪過程中聽到官員說得最多的一句話便是“讓老百姓走法律程序”,可事實上,老百姓最擔心的是除了耗費大量時間和精力之外,法庭上也並不能見到“能拍板”的領導,“民告官,卻不見官”,法庭上也沒能從根本上解決糾紛。
  隨著群眾的維權意識加強,民告官的現象越來越多。梁冰介紹說,東莞市社保局相關行政決定(主要是工傷認定)被提起行政覆議、行政訴訟的數量相對較大。其中,2001年至2005年,社保行政案件,曾由每年23件激增至每年370件,增速明顯。
  目前東莞市社保行政案約每年380件。“與本市其他各部門作橫向比較,社保行政爭議案件涉及的標的雖一般不大,但事關民生,處理壓力大,而且相對數量大。”梁冰坦言,從案件處理的結果看,處理得仍較為主動。2012年,由於堅持採取“案結事了”的原則積極調處,行政爭議案的訴訟敗訴率僅為4.9%,遠低於全省同類案件9.7%的訴訟敗訴率。
  “東莞市社保局成為被告並不是第一次,但局長親自出庭應訴卻是第一次。”梁冰告訴記者說,各行政部門都是由局裡委托法制科及相關科室為代表出庭應訴,最後將結果彙報即可,基本上是“只看結果,不問過程”,然而,所有的部門都一直在強調重視法律,依法行政,但重視也需要一種表現的載體,梁冰認為,一把手出庭應訴就是一種表現載體,同時還給執政者一個思考的過程,對避免日後在行政執法時出現同樣的錯誤有很好的幫助,出庭應訴能起到“一舉多得”的效果。
  2006年9月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳發佈《關於預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》,其中明確提出“倡導並鼓勵行政領導出庭應訴”。行政法學界普遍認為,從2004年3月,國務院出台《全面推進依法行政實施綱要》時起,作為建設法治政府的一項重要舉措,行政首長出庭應訴制度就開始在全國各地逐步受到重視。然而,常常也有“因公務繁忙,沒時間”等理由無法出庭的現象出現,截至目前,已經建立行政首長出庭應訴制度的地區數量尚無官方統計數據。
  “作為一地區或一部門的行政首長,工作繁忙可以理解,但並不是說一年之中都無法抽出一天時間,最主要是看行政首長能否重視。”此次出庭應訴,對於梁冰而言,除了敢於擔當之外,也是對自己的工作有信心。梁冰表示,行政首長承擔的責任重,日常工作繁忙,所有的行政訴訟案件都去親自應訴,不太可能,也沒有必要。行政首長出庭應訴的應當是比較典型、重大的,或者是疑難複雜的案件,有選擇地出庭。
  “我要求地方分局一把手每年都要選擇2~3例典型案例親自出庭應訴,並且將此成為一種制度一直執行下去。”梁冰說。東莞市委黨校法學教研室副主任鄭盛平認為,一把手出庭應訴,可以促進行政部門依法行政,對東莞營造國際化、法治化營商環境而言也是個利好消息,可向外界顯示東莞加強依法行政的決心和信心。
  事實上,最近十年以來,全國各地都紛紛出台相關的工作條例或規定,明確要求行政首長面臨訴訟時要親自出庭應訴,但沒有相應的監督獎懲機制,“不見官”的現象時有發生。
  “一把手”出庭應訴還欠缺規範
  “親自出庭應訴一次,相當於上了一次深刻的普法教育課。”宋春風說,行政首長帶頭出庭應訴的本身,既是領導帶頭示範,又是警示,對本部門、本系統工作人員的依法行政,也將會起到較強的觸動和推動。踐行行政機關首長出庭應訴制度,行政機關首長主動接受司法監督,對推進行政機關嚴格依法行政,建設法治東莞、和諧東莞,現實意義明顯。
  梁冰認為,作一種司法監督,行政訴訟可更深入地審視行政執法行為,及時發現、糾正相關問題,有利於提升依法行政水平。“這些年,我局非常重視社保行政爭議案件的處理工作。對重大社保案件,我們也要求有關責任科室和分局務必提交局務工作會議研究處理,分管領導出庭應訴。有充分理由相信,今天我作為社保局的行政首長出庭應訴,全市33個鎮街社保分局的負責人現場旁聽,對進一步增強全市社保系統,特別是社保系統的領導層的依法行政、依法定程序行政的觀念和更好地依法為群眾服務的意識,將起到很大的推動和促進作用。”
  對於“一把手”出庭應訴制度,中國政法大學教授馬懷德、北京大學法學院教授薑明安等國內一些知名行政法學家曾給予過高度評價,他們認為,行政首長的一次出庭,可能相當於給社會上10次普法課,行政領導出庭應訴,可以提高行政機關的依法行政水平,有利於權力制約,體現了法律面前人人平等。馬懷德曾經與20多名行政法學者聯名致信全國人大常委會,建議將這一制度寫入《行政訴訟法》。
  最高人民法院主管行政審判的副院長江必新在2011年的一次講話中表示,
  在行政首長應訴制上,工作的常態化、規範化、機制化程度還普遍較低,亟待科學謀劃和積極推進。江必新要求各地法院切實推進行政首長應訴制,他說,這項工作標志著在法律的天平上,民與“官”具有平等的法律地位,“不能做錶面文章”。
  目前,各地建立這一制度缺少統一規範。從發文機關來看,有的地方是通過政府規範性文件的形式,確立行政首長出庭應訴制度,比如2011年5月,北京市平谷區政府出台了《北京市平谷區人民政府關於加強行政機關負責人出庭應訴工作的意見》;有的是由地方人大常委會出台決議,比如2011年10月28日,《鄭州市人大常委會關於加強全市審判機關行政審判工作的決議》通過,其中要求建立這一制度;有的則是政府和法院共同出台規定。
  東莞市第一法院院長陳斯表示,雖然東莞市在2007年就出台相關文件,要求行政案件行政一把手出庭應訴,但當時文件的條文不是強制性,一把手可以出庭,也可以不出庭,沒有懲處舉措。另外,領導都有一種傳統心態,首長很少站到最前沿。
  在具體規定上,各地也存在很大差異。有的地方規定了行政首長每年必須出庭應訴的次數。一些地方規定了應該由行政首長出庭應訴的案件類型,但並未硬性規定必須由“一把手”出庭。
(編輯:SN054)
創作者介紹

John Wells

yw98ywtokz 發表在 痞客邦 PIXNET 留言(0) 人氣()